推動財力下沉 兜牢“三保”底線

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一段時間以來，基層財政收支和“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）問題受到關注。中央經濟工作會議強調，要加大中央對地方的轉移支付力度，推動財力下沉，做好基層“三保”工作。前些年，我國財政“過緊日子”的運行特征也趨于明顯，尤其是許多地方政府、基層政府部門出現了財力緊張狀態，在疫情沖擊和“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力交織之下，這種情況導致了基層“三保”所承受的壓力，不容忽視。落實中央經濟工作會議部署，事關經濟社會發展全局，這也是在“穩中求進”中把短期的“穩”與“保”和中長期戰略目標緊密結合，是實現可持續、高質量發展的基礎和重要組成部分。

正確處理改革、發展、穩定三者關系，是我國改革開放的重要經驗。實現基層的穩定，以支持和保障經濟社會的發展全局，客觀上必然要求高度重視和切實保障城鄉基本民生、基本公共服務和基層工作人員的工資發放、基層的正常運轉。鑒于基層所面臨的財力緊張矛盾問題，推動財力下沉，是當前做好基層“三保”一條重要的基本工作思路。

“財力下沉”的首要內容，是加大中央政府對地方政府轉移支付的力度。在上世紀90年代，我國建立以分稅制為基礎的分級財政體制之后，順理成章地建設、發展、完善了中央、省級自上而下的轉移支付制度，首先是從建立中央向地方的“過渡期轉移支付制度”入手，以客觀的“因素法”形成中央運用本級財力向地方實行轉移支付資金支持的公式化分配依據，進而在漸進優化過程中，形成了相對完善的“一般性轉移支付+專項轉移支付”的一整套基本制度機制框架。而在當前，貫徹中央精神加大對基層的轉移支付力度，應當是中央財政在一般性轉移支付的運行軌道上，體現財力下沉規模的提高，使基層可得到更多的資金去落實轄區內的“三保”；有條件的省級行政區財政，也應在省級對下的轉移支付中積極加大資金安排規模。與此同時，中央對地方、省級對市縣基層的專項轉移支付，也有必要對某些基層“三保”相關的支出項目（如與基本民生相關的建設、維護工程）施以援手。當然，基層以自身努力把實施“三保”的工作進度和工作質量提高，也要緊緊跟上。

在繼續實施積極財政政策以服務全局并在工作中使擴張性政策“加力”的同時，還必須注重結合“提效”。在此要領上，轉移支付擴大規模的同時，力求進一步合理化、精準化，對于落實基層“三保”，具有關鍵意義。應當充分注重總結以往的轉移支付工作經驗，把財力下沉的規模和結構相輔相成地優化。財政工作系統應當積極運用“金財工程”中已有多年建設與完善的現代信息技術手段，支持科學決策和規范運行。

另外，中央、省級為積極組織和高效運用自上而下轉移支付可用財力來源，還需通盤考慮一些必要措施，合理開源與增效。

一方面，今年應緊緊抓住我國疫情防控政策優化調整后業已出現的復工復產加快、消費有所提振的契機，乘勢推升經濟景氣、提高經濟增速，從而為各級政府籌集更多稅收等財力，為中央、省兩級的向下轉移支付壯大“底氣”增強能力。今年總體的財政預算安排，應審時度勢，適當提高赤字率，并積極穩妥通過以公債發行彌補赤字（包括中央與地方兩個層面）的公共財政調節機制，服務于在“緊日子”中的“三保”落實。

另一方面，在中央和省級，有必要從財政分配促進結構優化的角度，具體設計年度財政收支安排的統籌方案，發掘“結構績效”潛力，力求以“少花錢多辦事”的機制支持基層“三保”。此前支持財力“直達”基層的工作經驗，值得進一步總結和運用于現階段的財力下沉工作，以“直達”方式進一步加強管理，完善監督，優化運用資金，提升做好基層“三保”的綜合績效。

（作者系中國財政科學研究院研究員、華夏新供給經濟學研究院創始院長）

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