戶籍制度改革與統一大市場建設相輔相成

近日發布的《公安機關服務保障高質量發展若干措施》在戶籍政策方面提出一系列舉措，如健全以常住地登記戶口制度，進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶等。還指出將考慮取消人才市場等單位設立的集體戶限制，鼓勵鄉鎮街道或村委社區設立公共集體戶，為更多人員提供融入城市的機會，以期更好地建設全國統一大市場。就此，記者采訪了北京大學國民經濟研究中心主任蘇劍就戶籍制度改革與建設全國統一大市場的關系等進行分析解讀。

：您一直強調人口自由流動是建設全國統一大市場的關鍵因素，請具體談談您的理解。

蘇劍：建設全國統一大市場，就是要實現商品和要素在全國范圍內的自由流動，從而實現各種商品和要素的最優配置，實現經濟運行的最優化。生產要素包括資本、勞動力、自然資源和企業家才能四種。這四大類要素中，勞動力和企業家才能是最重要的兩類，其中企業家才能在現代經濟活動中尤為重要。因為資本和自然資源是沒有辦法自己參與和組織生產的，這些要素都得通過其所有者的決策才能參與到生產過程中，所有要素的使用最終都與人有關系，因此人口的自由流動就是各種要素配置效率的關鍵決定因素，也就成為建設全國統一大市場的關鍵。

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而長期來看，戶籍制度改革，必將形成一個更加寬松的人口流動格局，這就要求大城市對流動人口敞開懷抱，而不是將其拒之門外。人口自由遷徙的權利全面落地，公共服務均等化才能進一步推進。而更順暢的人口流動，將更好地促進全國統一大市場建設，讓經濟社會更具活力。

：您認為，勞動力流動與戶籍制度之間是怎樣的一種關系？為什么《公安機關服務保障高質量發展若干措施》重點關注農村落戶政策的調整？

蘇劍：我認為，中國戶籍制度的特點是城鄉分割和地域分割并存，目前的戶籍制度影響了各種要素的自由流動。近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，人戶分離人口大幅增加，目前的戶籍制度已經完全不適合新形勢，限制了勞動力、企業家才能、資本等要素的自由流動，降低了資源配置的效率。各地對戶籍制度也進行了一些改革，比如一些城市試行居住證制度，逐步將公共服務覆蓋范圍擴大到非戶籍人口。但這些改革力度太低、速度過慢、范圍太窄，適應不了經濟、社會發展的需要。

《公安機關服務保障高質量發展若干措施》重點關注農村落戶政策的調整，主要是由于戶籍制度的限制，農村人口很難在城市就業和創業，這導致了農村地區的勞動力資源無法得到充分利用；同時，跟戶籍相關的農村土地制度和宅基地制度，也使得城市居民難以在農村置業、就業和創業，使得城鄉優質資源無法自由結合，降低了農村土地、宅基地、住房等資源的流動性，不利于實現城鄉一體化發展。受限于目前的戶籍制度，很多農村人口只能以農民工的身份在城市打工，沒有得到合法的居住和社會保障權益，這既不利于農民工在城市的生活和就業，也給城市的社會管理和公共服務帶來了挑戰。

：您認為，應如何改革戶籍制度，實現全國更大范圍內的人口自由流動？

蘇劍：去年，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出，深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。對于不同規模等級的城市，采取差異化的開放落戶進度安排。其中城區常住人口300萬以下的城市，全面取消落戶限制；300萬至500萬的I型大城市全面放寬；500萬以上的超大特大城市完善積分落戶，并鼓勵取消年度落戶名額限制。

其實，這樣的開放落戶要求，已不是第一次提出了。近年來，為了推動戶籍制度改革，從歷年發布的新型城鎮化建設重點任務到《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》等相關文件，對放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，作了多次部署要求。之所以多次發文推動放開放寬落戶，主要是讓民眾可以更加自由地遷徙，讓勞動力更自由地流動，形成全國統一的大市場，打通內循環。《公安機關服務保障高質量發展若干措施》可謂打響了戶籍制度改革“第一槍”。

我建議，在目前情況下，分步逐漸推進戶籍制度改革。首先，推動城鄉戶籍的統一，解決城鄉戶籍隔離的問題。其次，在地級市范圍內實現戶籍的同質化和自由遷徙，這在許多城市已經實現，然后可以擴大到省域范圍內，這一步目前個別省份已經在探索和推進。最后，實現全國范圍內的人口自由流動。

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